养老保险并轨改革如何救赎制度原罪

至今这双靴子也只是落地了一只，改革承诺能否真正兑现，仍要迈过几道关键门槛才算过关

◎财新记者 任波 文

最早是总理“两会”上有言在先，在政府工作报告中提出“改革机关事业单位养老保险制度”，人社部门随后也反复确认今年年底之前必然出台方案，几届政府均最终搁置的养老保险并轨话题由此在今年屡掀高潮。期间虽然社会人士一度担忧方案难产，但终于在年末有了初步的结果。不过，至今这双靴子也只是落地了一只，改革承诺能否真正兑现，仍要迈过几道关键门槛才算过关。

根据新华社披露的第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议12月23日审议的报告（国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告）少量内容，人社部等部门拟订了养老并轨的改革方案，并已经由国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

这个消息在2015年来临前最后几日披露，及时回应了社会对此项改革能否如期推进的关切。一方面说明新一届政府改革的决心已定，坚决要兑现承诺；另一方面，和近年来关乎民生的改革事项渐成风气的开门立法立规有所不同，此项改革方案直至高层审批通过也并未经过公开征求意见等社会讨论步骤，方案至此也仅披露了寥寥数语，传达出的信号则也能让人窥见改革复杂性之一斑。

目前披露的改革要点，乃所谓“一个统一、五个同步”，这并不出乎观察者的意料。 “一个统一”，即党政机关和事业单位同步建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

事实上，改革的上述原则之前在社保界已形成一定共识。简言之，即机制上向企业职工养老保险制度看齐；改革对象将全国公务员和事业单位员工同步纳入；待遇上则考虑人群特点和改革的难度，将安排职业年金和工资制度的调整等保障制度，避免产生波动。

从目前对外披露的字句来看，“从制度和机制上化解‘双轨制’矛盾”显然是改革的核心目标。为此，可以预料，各级财政和社保部门即将面临复杂的算账，巨大的对价必然要财政买单，方能保证改革平稳进行。而整个改革过程能否秉持公平、公正、透明的原则，又兼顾各方利益妥善协调，这将决定最终改革的成败。

破除改革阻力

机关事业单位能否建立能和企业职工群体衔接一致的养老保险制度，这已经成为公众衡量政府对公共事务治理能力的一杆分量日益沉重的标尺。

中国的养老保险制度正式转轨始于上个世纪九十年代初。随着中国特色的市场经济制度的建立，所有制形式和用人机制日渐多元化，城镇的企业养老等福利由公有单位包办转向社会统筹。制度设计之初，为应对日后呼啸而来的老龄化浪潮，中国设计了“统账结合”的养老保险制度。企业缴费进入统筹基金，实行以工作一代的缴费支付退休者养老金的“现收现付”制度；个人缴费形成“个人账户”，试图以“基金积累制”实现基金保值增值，个人当期投资应对未来自身养老所需。这套制度虽然也打上了中国特色的烙印，但仍可纳入与国际接轨的现代养老制度范畴，以社会互助共济和公平公正为核心原则和追求目标。

然而，机关事业单位因待遇落差等问题抵制改革，养老制度并未同步转轨。双轨制由此铸成。双轨制之下，企业职工养老保险制度单位和个人缴费额度高，所获待遇低，有些地区只能达到职工退休前待遇的30%，最高也难超过60%；机关和部分参公编制的事业单位完全由财政出资养人，待遇可达退休前工资的80-90％。至今两个人群的养老待遇差距逐年扩大，机关事业单位养老制度已被视为特权阶层的醒目标志，也难以避免地埋下了社会矛盾的隐患。

据人大财经委调研组在中国人大网的问卷调查，49%的被调查者对机关事业单位职工退休金与企业职工养老金差距大表示不满。在调研中，各地也反映双轨制是当前社保制度不公平方面的突出问题。而制度的不一致，也阻碍了人力资源在体制内外的流动，例如舆论高度关注的新医改，即因为体制内外福利待遇差别悬殊，使得医生向社会机构流动时顾虑重重，公立大医院对人力资源的垄断难以打破。同时，双轨制的存在本身也更进一步加大了未来改革的难度。清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥携课题组测算，2010年中国机关事业单位退休金年支出总成本约有2000亿元，2020年约7000亿元，2035年约为2.7万亿元。这尚不包括养老金并轨后事业单位员工视同工龄等转制成本。越晚推进改革，改革成本越高，难度越大。

    也正因为两套待遇悬殊的制度背后巨大的利差，几届政府意欲推动全国性的改革都无功而返，要么方案刚提上日程便被搁置，要么便是试点搁浅。12曰23日，人大财经委向人大常委会所做的“关于统筹推进城乡社会保障体系建设情况的调研报告”中也指出，虽然后来一些地方开展了机关事业单位养老金改革试点，但多数仅是在形式上缴纳社保费，体制机制没有根本改变。

改革不畅的一个最根本原因，在于公务员始终未被推上改革的前台。不少学者分析曰“难在政策制定者需要对自己开刀”，公务员不动，则事业单位效仿攀比，更有理由搁置改革。党政机关和部分事业单位成为了阻碍养老保险制度全覆盖最坚硬的堡垒。2014年11月中，黑龙江多地爆发教师罢课事件，也与事业单位养老保险改革试点单兵突进所带来的后遗症有关。在先行改革的试点，作为改革对象的教师待遇和未改革地区形成明显的落差，加之当地财政收入并不充沛，更加放大了差距和不满。

养老制度并轨改革牵一发而动全身。新一轮机关事业单位养老并轨方案，要求党政机关和事业单位一起改、全国一起同步推进，同时建立制度弥合公务员和医生、教师们等群体的待遇落差，这即是在总结以往失败经验基础上，为了打破改革阻力采取的必要之举。

避免重蹈覆辙

    改革的起点高，但方案的设计和未来的落实仍有重重风险。能否成功完成终点冲刺，前景很难预料。

企业职工养老保险制度之所以和机关事业单位养老待遇形成巨大差距，和政府未能在制度建立之初偿还当时进入制度的“老人”和“中人”保险费的历史欠账有关。所谓“老人”指的是转轨时已经退休的人，所谓“中人”则为转轨时尚未退休的工作者。他们要么从未缴费，要么仅能完成部分缴费，但最终的养老金，却要由当代工作者支付。为了弥补财务上的亏欠，公有制之下的企业和企业的所有人－政府，都应当注入相应的资金进入养老保险统筹账户。但这笔债务至今未能偿付，当期养老统筹账户缴费所得不足以支付“老人”和“中人”的养老金，各地政府纷纷挪用个人账户资金应付一时之需。即便如此，据财新记者了解，至今仍有多个省份需要借助财政补贴“保发放”，高达收入28%的单位缴费和8%的个人缴费额度下，养老待遇计发标准却十分偏低，难望机关事业单位待遇之项背。虽然连续十年上调城镇企业职工养老金发放标准，至今平均水平不过2000余元。

因此，机关事业单位养老并轨，未来同样采取“统账结合”模式，由单位和个人共同缴费决定未来待遇，首先要面对的问题是要解决历史欠账的偿付。

可以预料，并轨前的算账是一个艰难而庞大的工程。理论上，统筹基金的规模越大，覆盖面越广，基金的互助共济和抗风险能力就越强。但机关事业单位养老保险和企业职工养老保险是否并入同一个账户，目前并不明确。如果并账运行，则因二者的待遇差别，更应该谨慎测算初试“视同缴费”的资金欠账，及时足额注资，甚至在安排计发制度时，要设置安全闸，避免让基数更大但待遇更低的企业职工养老基金反哺公务员等人群的待遇发放。

对此，主管社会保险的人社部副部长胡晓义曾公开解释，所谓并轨，并非简单把机关事业单位退休制度并入企业养老保险制度，“而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消双轨制”。但即便是单独建账运行，“五个同步”之下，也需要全国各地地方财政一次性付出真金白银。资金从何而来，目前尚未可知，如果筹措困难，则地方难有动力推进改革。更何况，为了保证公务员等群体的待遇水平不受影响，方案提出要为其建立“职业年金”，相应的资金亦面临筹措压力。尤其是财政收入紧张的地区，改革的推进更加受制于财务约束，如果中央政府不能提供有效担保，则并轨转制的可持续性堪忧。

目前，机关事业单位养老并轨的缴费额度、职业年金的配套细则，包括最新披露的工资制度如何调整，启动资金如何筹措等都并未明确，而这些恰是决定改革成败的核心内容。

更有甚者，如果资金不足，是否机关事业单位养老保险制度是否还需要做实个人账户？这一问题仍然未获答案。为了填补前述“挪用”亏空而在部分地区开展的财政注资令个人账户做小做实的试点，目前也因地方财力不逮而陷入胶着，更激发学界对于养老保险模式重新建构顶层设计的讨论。

即便机关事业单位未来能够做实个人账户，这笔原计划通过自身保值增值来抵御未来养老风险的资金，目前仍无更好的保值增值渠道，企业职工养老保险做实的个人账户资金，正面临着不断的贬值。

诸多问题有待解答，而能否通过改革对中国养老制度的原罪进行救赎，从而破旧立新，避免重蹈失败覆辙，仍是当前最大挑战。据财新记者了解，此番养老并轨改革方案酝酿出台的同时，计划中的养老保险制度顶层设计方案仍有待进一步取得共识，尚不能同步推出。

从企业职工养老保险制度转轨至今，时间已经走向第三个十年。改革方案仍在反复地权衡和推敲当中，中央政府的原则性方案公布之后，地方政府的配套细则的出台将面临真正的问题。能否公平公开公正地把账算清，令全社会参与改革的方案建设和监督过程，也是决定最终成败的关键因素。本届政府对改革诉求的回应值得嘉许，但无论最终采取何种方案，如不能解开制度矛盾的死结，未来改革的历程注定不会一帆风顺。